Рабочая группа по формированию ЦОК

В Российской Федерации количество юридических лиц, имеющих в своей структуре вооруженные подразделения, не уменьшается, а периодически проявляет тенденцию и к некоторому увеличению их количества.

Отечественный законодатель в категоричной форме запрещает создание вооруженных формирований в политических партиях, общественных объединениях, религиозных организациях и объединениях, на государственном уровне контролирует процессы создания и функционирования таких формирований в федеральных органах исполнительной власти и в других организациях.

В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ «Об оружии» 
дано следующее определение юридических лиц с особыми уставными задачами: 
«…предприятия и организации, на которые законодательством Российской Федерации 
возложены функции, связанные с использованием и применением служебного оружия». 

Рассматриваемое определение носит чересчур общий характер и подходит в целом для всех организаций, сотрудники которых имеют в тех или иных целях оружие. Видимо, поэтому законодатель дополнительно в ст. 12 Федерального закона «Об оружии» выделил юридических лиц с особыми уставными задачами в отдельную категорию, отличающуюся от государственных военизированных организаций и иных видов юридических лиц.

В ст. 12 Федерального закона «Об оружии» назван ряд юридических лиц с особыми уставными задачами:

1. К юридическим лицам с особыми уставными задачами, имеющим право приобретать гражданское и служебное оружие у юридических лиц — поставщиков после получения соответствующей лицензии в органах внутренних дел, а также имеющим право получать во временное пользование в органах внутренних дел отдельные типы и модели боевого ручного стрелкового оружия относят:

Центральный банк Российской Федерации (в том числе Российское объединение инкассации “РОСИНКАС”),

Сберегательный банк Российской Федерации (ПАО “Сбербанк”)

Главный центр специальной связи (ГЦСС) федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере почтовой связи Министерство связи и массовых коммуникаций -которое само является организацией с особыми уставными задачами – см. ниже)

Министерство иностранных дел  – Приказ МВД Российской Федерации от 26.05.2008 N 460 «Об утверждении Типового положения о подразделениях по охране дипломатических представительств и консульств иностранных государств территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Стратегические предприятия, стратегические акционерные общества и их дочерние общества, осуществляющие эксплуатацию магистральных нефтепроводов и являющиеся их собственниками, и организация — собственник Единой системы газоснабжения (к таковым относятся акционерная компания по транспорту нефти «Транснефть» и открытое акционерное общество «Газпром»)  Федеральный закон от 24.07.2007 N 222-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и статью 12 Федерального закона «Об оружии».

2.  К юридическим лицам с особыми уставными задачами, которые вправе приобретать служебное огнестрельное оружие ограниченного поражения, гражданское оружие самообороны, за исключением огнестрельного гладкоствольного длинноствольного оружия, а также получать в органах внутренних дел во временное пользование служебное оружие в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, отнесены:

Частные охранные организации  – Закон Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

3. Приобретение и использование охотничьего огнестрельного оружия в качестве служебного разрешается следующим юридическим лицам с особыми уставными задачами:

Организации, которые в соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ «О животном мире» осуществляют функции охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания.

Территориальные органы и организации специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, осуществляющие в соответствии с Федеральным законом от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» деятельность на труднодоступных станциях.

Государственные органы и государственные учреждения, которые в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации осуществляют государственный лесной контроль и надзор (лесная охрана).

Организации, проводящие в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» полевые работы по региональному геологическому изучению недр и геологическому изучению, включающему поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в иных малонаселенных и труднодоступных местностях, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации. Необходимо отметить, что кроме всех указанных организаций к юридическим лицам с особыми уставными задачами относят и их территориальные подразделения.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О ведомственной охране» ведомственную охрану имеют право создавать следующие федеральные органы исполнительной власти:

Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» Федеральный закон от 01.12.2007 N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», Постановление Правительства Российской Федерации от 15.05.2010 N 333 «О специальных средствах и огнестрельном оружии, используемых ведомственной охраной Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии»  Федеральный закон от 23.11.2007 N 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии», Постановление Правительства Российской Федерации от 12.11.2010 N 894 «О специальных средствах и огнестрельном оружии, используемых ведомственной охраной Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии».

2. Согласно Перечню федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 2000 г. N 514, к юридическим лицам с особыми уставными задачами также относятся:

Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий***  – Постановление Правительства Российской Федерации от 04.01.2001 N 1 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».

Министерство обороны *** – Постановление Правительства Российской Федерации от 15.12.2000 N 960 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства обороны Российской Федерации»,Приказ Министра обороны Российской Федерации от 30.12.2001 N 541 «О ведомственной охране Министерства обороны Российской Федерации» (вместе с «Инструкцией по организации деятельности ведомственной охраны Министерства обороны Российской Федерации»)

Федеральное агентство специального строительства – Постановление Правительства Российской Федерации от 16.08.2007 N 521 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Федерального агентства специального строительства».

Министерство промышленности и торговли – Постановление Правительства Российской Федерации от 22.06.2009 N 517 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства промышленности и торговли Российской Федерации»

Министерство регионального развития –

Министерство связи и массовых коммуникаций – Постановление Правительства Российской Федерации от 02.10.2009 N 775 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации»,Федеральный закон от 17.07.1999 N 176-ФЗ «О почтовой связи», Постановление Правительства Российской Федерации от 26.01.2005 N 38 «Об обеспечении служебным и гражданским оружием, патронами к нему и специальными средствами работников организаций федеральной почтовой связи».

Министерство сельского хозяйства -Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2002 N 239 «О ведомственной охране Министерства сельского хозяйства Российской Федерации»,

Министерство транспорта –  Постановление Правительства Российской Федерации от 11.10.2001 N 743 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации»,

Федеральное агентство железнодорожного транспорта – Постановление Правительства Российской Федерации от 27.06.2009 N 540 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Федерального агентства железнодорожного транспорта»,

Министерство финансов – Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2000 N 1029 «О ведомственной охране Министерства финансов Российской Федерации»,

Федеральное агентство по государственным резервам – Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2000 N 1028 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Федерального агентства по государственным резервам».,

Министерство энергетики – Постановление Правительства Российской Федерации от 11.03.2008 N 160 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства энергетики Российской Федерации»,

Федеральное космическое агентство – Постановление Правительства Российской Федерации от 23.11.2009 N 947 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Федерального космического агентства»

*** При этом ряд указанных юридических лиц с особыми уставными задачами обладают следующими особенностями: 1. Так, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерство обороны одновременно относятся и к государственным военизированным организациям, подразделения ведомственной охраны в которых не обладают статусом самостоятельного юридического лица (в отличие от других юридических лиц с особыми уставными задачами). По нашему мнению, эти две организации (МЧС и МО) подлежат исключению из перечня юридических лиц с особыми уставными задачами, так как ведомственная охрана в них осуществляется на качественно ином уровне и имеет другие цели и задачи.

2. В некоторых из них, помимо ведомственной охраны, охранные функции могут исполняться другими организациями (Росгвардией РФ, частными охранными организациями). Так, в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 21.07.2011 N 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» для обеспечения физической защиты объекта топливно-энергетического комплекса могут привлекаться «подразделения и (или) организации федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, подразделения ведомственной охраны, частные охранные организации в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта топливно-энергетического комплекса». Таким образом, если в отношении вышеуказанных федеральных органов исполнительной власти вопросы создания ведомственной охраны и функционирования организаций, осуществляющих эту деятельность, в определенной степени урегулированы в централизованном порядке, то порядок создания ведомственной охраны и иных видов охраны другими организациями (в том числе государственными) определен лишь во внутриведомственных документах.

Наличие профильных НПА  дает основание дополнительно отнести к юридическим лицам с особыми уставными задачами следующие федеральные органы исполнительной власти:

1. Министерство культуры и его структурные подразделения, в которых создаются службы безопасности музеев и библиотек – Письмо Минкультуры Российской Федерации от 30.01.2001 N 01-29/16-29 «Об оборудовании учреждений культуры техническими средствами охраны», письмо Минкультуры Российской Федерации от 16.02.1995 N 01-32/16-25 «О направлении рекомендаций к разработке положений о службе безопасности музеев и библиотек», Приказ МВД Российской Федерации N 181, Минкультуры Российской Федерации N 435 от 02.06.1994 «Об объявлении решения коллегий МВД и Минкультуры России от 18 мая 1994 г. N 2КМ/5».

2. Министерство образования и науки и его структурные подразделения, в которых охрана объектов подведомственных Министерству учреждений и организаций обеспечивается в том числе ведомственной охраной, сторожами и др.  Письмо Минобрнауки Российской Федерации от 22.04.2011 N СМ-387/08 «О подготовке органов управления, сил гражданской обороны и функциональной подсистемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в сфере деятельности Минобрнауки России на 2011 — 2013 гг.».

3. Министерство природных ресурсов и экологии, организация охраны зданий и помещений, в которых осуществляют свою деятельность центральный аппарат и подведомственные Минприроды России организации, производится ФГУ «Дирекция по обслуживанию служебных зданий Минприроды России и подведомственных организаций»  Приказ Минприроды Российской Федерации от 17.01.2011 N 6 «О ведомственном перечне государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации федеральными бюджетными учреждениями в качестве основных видов деятельности».

4. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее структурные подразделения, охрана которых осуществляется в том числе ведомственной охраной  Типовая программа целевой инспекции физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов (РД-07-12-2007) от 15 января 2008 г.

5. Министерство экономического развития и его структурные подразделения, охрана которых осуществляется ведомственной, ведомственной военизированной и сторожевой охраной  Приказ Минэкономразвития Российской Федерации от 17.12.2004 N 335 «Об утверждении Положения об Управлении Федерального агентства по государственным резервам по Центральному федеральному округу», Приказ Минэкономразвития Российской Федерации от 09.03.2011 N 91 «Об утверждении Регламента Министерства экономического развития Российской Федерации», Приказ Минэкономики Российской Федерации от 02.09.1997 N 98 «Об организации работы в Минэкономики России по осуществлению управления ведомственной военизированной, сторожевой и ведомственной пожарной охраной организаций, подведомственных министерству, и обеспечению их физической защиты и пожарной безопасности».

6. Министерство труда и социальной защиты, его структурные подразделения, охрана которых осуществляется сторожевой и военизированной охраной Приказ Минздравсоцразвития Российской Федерации от 07.12.2009 N 954н «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федерального медико-биологического агентства», Приказ Минздравсоцразвития Российской Федерации от 16.08.2007 N 549 «Об утверждении Положения о Межрегиональном информационно-аналитическом управлении Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития», Приказ Минздравсоцразвития Российской Федерации от 24.04.2006 N 308 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека», Приказ Минздравсоцразвития Российской Федерации от 01.07.2009 N 378н «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по труду и занятости», Приказ Минздравсоцразвития Российской Федерации от 21.05.2008 N 235н «Об утверждении профессиональных квалификационных групп должностей работников военизированной и сторожевой охраны».

По поводу того, какие виды оружия и специальных средств используются охранными структурами указанных выше федеральных органов исполнительной власти, ситуация на данный момент ясной не является и требует дополнительного изучения ведомственных нормативных актов. С отнесением некоторых федеральных органов исполнительной власти к юридическим лицам с особыми уставными задачами также существуют определенные проблемы.

Так, в регламентах Федеральной службы по тарифам, Федеральной службы по финансовым рынкам , Федеральной службы по финансовому мониторингу, Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка , Федерального агентства по рыболовству, Федерального агентства по обустройству государственной границы содержится такой новый термин, как «персонал по охране», утверждение состава и численности которого не входит в компетенцию руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти. На основании этого можно сделать предположение, что вооруженные и военизированные подразделения в системе вышепоименованных органов не предусмотрены.

Нормативная база :  Приказ ФСТ Российской Федерации от 21.02.2006 N 37 «Об утверждении Регламента Федеральной службы по тарифам».  Приказ ФСФР Российской Федерации от 01.12.2011 N 11-64/пз-н «Об утверждении Регламента Федеральной службы по финансовым рынкам».  Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 N 186 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу», Приказ Росфинмониторинга от 05.11.2008 N 264 «Об утверждении Регламента Федеральной службы по финансовому мониторингу». Приказ Росалкогольрегулирования от 18.08.2009 N 47 «Об утверждении регламента Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка». Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.03.2010 N 327-р «Об определении зоны ответственности ФСБ Российской Федерации и Росрыболовства по осуществлению полномочий в области охраны водных биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере в районах добычи (вылова) водных биологических ресурсов, в отношении которых границы внутренних вод Российской Федерации и внутренних морских вод Российской Федерации не определены», Приказ Росрыболовства от 04.02.2009 N 68 «Об утверждении Регламента Федерального агентства по рыболовству». Постановление Правительства Российской Федерации от 01.11.2007 N 734 «О Федеральном агентстве по обустройству Государственной границы Российской Федерации», Приказ Росграницы от 06.06.2008 N 58 «О Регламенте Федерального агентства по обустройству Государственной границы Российской Федерации».

Термин «персонал по охране» в настоящее время законодательно не разработан и не ясно, что под ним следует понимать.

Во-вторых, практически во всех рассматриваемых службах созданы специализированные отделы по мобилизационной подготовке и режиму, управления безопасности и защиты информации и т. д., трудовые функции которых близки к охранным. Таким образом, современное состояние законодательства не позволяет однозначно отнести указанные виды федеральных служб к юридическим лицам с особыми уставными задачами, но требует дальнейших исследований в рассматриваемой сфере. С учетом изложенного выше представляется возможным дать следующее определение юридических лиц с особыми уставными задачами: «…организации, в структуре которых создаются специализированные подразделения в целях осуществления охраны (в том числе ведомственной), реализующие функции по использованию и применению служебного оружия». Осуществление охраны в таких организациях (за исключением частных охранных ) является не основной сферой деятельности, а ее обеспечительной составляющей. Особые уставные задачи, определенные для этих юридических лиц законодательными актами, должны быть направлены на защиту охраняемых объектов от противоправных посягательств; обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах.

К юридическим лицам с особыми уставными задачами целесообразно отнести и организации казаков  Федеральный закон «О государственной службе российского казачества» от 5 декабря 2005 г. N 154-ФЗ.

Юридические лица с особыми уставными задачами как самостоятельный вид юридических лиц в Гражданском кодексе Российской Федерации не обозначены  и таковыми не являются: создание в структуре юридического лица подразделения, осуществляющего охранные функции, не изменяет системы прав его учредителей (участников) в отношении самого юридического лица либо его имущества, а внесение в Гражданский кодекс их понятия повлечет дублирование нормы, уже имеющейся в ФЗ «Об оружии». ( Мельников В. В. Правосубъектность юридических лиц с особыми уставными задачами // Российский судья. 2010. N 4.)

В целях же совершенствования обеспечения государственной безопасности в сфере контроля над оборотом оружия и недопущения создания незаконных вооруженных формирований представляется необходимым:

1. Провести межотраслевую систематизацию законодательства в сфере регламентации деятельности юридических лиц с особыми уставными задачами в соответствии с законодательно закрепленными принципами разделения полномочий и предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти, исключить противоречия между установлениями Конституции Российской Федерации, нормами положений законов и подзаконных актов Российской Федерации. Такая работа, несомненно, потребует времени, межведомственных согласований и комплексных исследований, но принесет ощутимый эффект.

2. Включить в систематизируемый Закон нормы и положения, регламентирующие:

— установление административной и уголовной ответственности за правонарушения и преступления, совершенные сотрудниками юридических лиц с особыми уставными задачами;

— определение органов и должностных лиц, ответственных за обеспечение законности в деятельности юридических лиц с особыми уставными задачами;

— установление особого порядка функционирования юридических лиц с особыми уставными задачами в период введения режимов чрезвычайного и военного положения; об определении порядка их взаимодействия с органами и должностными лицами соответствующих министерств и ведомств.